La riforma costituzionale tra passato e presente

La riforma risolve molti dei problemi del nostro apparato statale. Ma non sono problemi che nascono oggi: il nostro sistema istituzionale li porta con sé da lungo tempo, se non da sempre.
Essi derivano in larga parte dal contesto politico in cui operò la nostra Assemblea costituente, che influenzò in maniera determinante i contenuti che essa tradusse in principi e prescrizioni. Per capire la portata delle disposizioni costituzionali, bisogna infatti sempre collocarle nel contesto politico, ma anche economico e sociale in cui furono scritte– guardando anche alla costituzione materiale, per riprendere l’espressione di Costantino Mortati –, altrimenti si rischia una visione parziale e del tutto insufficiente.
Ma non solo bisogna tener conto del versante interno – e in particolare del sistema partitico, come ci ha insegnato Leopoldo Elia nella nota Voce dell’Enciclopedia dei diritto – ma anche del contesto politico internazionale: anche quello influenza il comportamento delle forze politiche che quelle riforme devono approvarle.
Chi deve farsi interprete nelle necessità economiche, sociali e culturali sia nel contesto interno sia internazionale è perciò la classe politica, attraverso le decisioni che è chiamata a prendere all’interno delle istituzioni.
Se queste ultime non funzionano, poi, è sempre la politica a dover creare i presupposti per riformarle. Oppure a scegliere di far fallire i tentativi che vengono proposti. Senza la spinta della politica, nei momenti cruciali in cui sarebbero necessarie, le riforme rimangono inevitabilmente sulla carta.
È un ragionamento semplice ma non semplicistico.
Una classe politica debole non è in grado di riformare istituzioni deboli, anche se ne avverte la necessità. Basta guardare a quello che è successo negli ultimi trent’anni.
Una politica forte, invece, ha il coraggio di affrontare, con decisione, il percorso riformatore. E di portarlo a termine.

Tornando alla nostra Costituzione, molti dei problemi che essa presenta oggi hanno radici lontane.
E si possono far risalire ad un punto di svolta fondamentale: la primavera del 1947, quando si delineò con contorni nitidi la divisione in blocchi che avrebbe caratterizzato negli anni successivi la Guerra fredda.
Quel passaggio ha mutato radicalmente rispetto al clima che si era instaurato nell’ambito del AN fino al 1947anche i rapporti fra le nostre forze politiche, in particolare fra quelle cattolico-democratiche da un lato e quelle social comuniste dall’altro. Le quali, non a caso, proprio in quel momento uscirono dall’orbita di governo.
Dal compromesso e l’accordo che caratterizzarono la scrittura, in particolare, della prima parte della Carta – quella, per intenderci, dedicata ai principi e ai diritti – si passò quindi alla stagione della diffidenza reciproca e dei veti incrociati.
E le soluzioni che si andarono ricercando furono studiate proprio per impedire all’avversario – meglio: quello che improvvisamente era diventato il nemico – di prevalere sino in fondo, in caso di vittoria.
È per questo motivo che la nostra costituzione è piena di “pagine aperte”, di nodi non sciolti, di soluzioni istituzionali volutamente contraddittorie e farraginose.
Perché non vi era consenso sul punto di caduta auspicabile, né un’idea di un cammino comune da intraprendere, né concordia sugli obiettivi. Al contrario, si volle configurare le nostre istituzioni come non decidenti, per evitare che la vittoria di una parte potesse comportare non tanto la fisiologica sconfitta dell’altro bensì il suo annientamento. Emblematiche, a questo proposito sono le parole del padre costituente Giuseppe Dossetti il quale ha parlato non tanto di compromesso virtuoso quanto di soluzioni tese ad evitare che l’avversario, qualora fosse risultato vincitore, potesse “vincere troppo” e dunque prevalere.
La nostra Costituzione rappresenta il massimo di consenso possibile che le forze politiche in Assemblea costituente riuscirono a raggiungere.
Sulla prima parte, quella relativa ai diritti, è stato fatto un ottimo lavoro, tant’è che essi sono tutt’ora un punto di riferimento importante e questa riforma non li tocca.
Sulla seconda parte, quella organizzativa, è stato fatto un lavoro diverso, volto cioè a cercare di dar vita ad un sistema istituzionale «strutturalmente predisposto sulla premessa di un contrappeso reciproco di poteri e quindi di un funzionamento complesso, lento e raro, sì come quello di uno stato che non avesse da compiere che pochi e infrequenti atti sia normativi che esecutivi» per riprendere le parole pronunciate da Dossetti già nel 1951 al Convegno nazionale di studi dell’Unione dei giuristi cattolici.
E dunque non solo la seconda parte della Costituzione non risulta più adeguata alle esigenze dell’oggi, ma si può sostenere senza timore che essa, per quanto riguarda le pagine aperte su cui ci si sta per soffermare, abbia manifestato fin da subito seri problemi.
Ed è dunque dalla necessità impellente di chiudere le pagine rimaste aperte sin dall’inizio che la riforma costituzionale che portiamo oggi all’approvazione definitiva delle Camera prende le mosse.

La riforma chiude tre pagine fondamentali:

  1. La struttura bicamerale del Parlamento. Un bicameralismo perfettamente paritario già in origine costituiva un ibrido assoluto tra i vari possibili “fondamenti giustificativi” (per impiegare le parole dello scomparso Livio Paladìn): abbandonate le mire monocameraliste delle sinistre e le idee corporative di (parte della) Dc, fu configurato come espressione della sovranità popolare (per l’elezione a suffragio universale e diretto), ma anche un po’ delle autonomie territoriali (per il numero di membri per ogni regione e per l’elezione “a base regionale”) e si volle connotare anche un po’ come camera di riflessione (per in i requisiti di elettorato attivo e passivo più elevati rispetto alla Camera).
    Insomma, una configurazione confusa. Ma c’è di più: per le ragioni di cui si è detto – e cioè per impedire al possibile vincitore di governare – il Senato originario (sino alla riforma del 1963) durava addirittura un anno di più in modo da, potenzialmente, bloccare il circuito decisionale sfalsando le maggioranze. Esso avrebbe dovuto essere composto con un sistema elettorale diverso da quello della Camera (secondo l’ordine del giorno Nitti: proporzionale alla Camera, maggioritario uninominale al Senato).
    Ma le forse politiche si accorsero subito che la soluzione uscita dall’Assemblea costituente era drammaticamente insufficiente. Lo ammise subito il Relatore all’Assemblea costituente Meuccio Ruini, il quale – proprio nel suo intervento del 22 dicembre 1947 – parlò di risultati non pienamente soddisfacenti raggiunti per tutta la seconda parte in generale e per la composizione del Senato in particolare. Ciò è testimoniato ancor di più dalle proposte di modifica presentate sin dalla I Legislatura della storia repubblicana. Fu presto istituito, ad esempio, un Comitato di studio sulla modifica della composizione del Senato dal Presidente del Senato de Nicola ovvero, nella Legislatura successiva – la Seconda della Repubblica – fu presentato dal governo Segni, proprio un progetto di revisione costituzionale volto a modificare la durata e la composizione del Senato (AS. 1931).
  2. Il ruolo delle regioni e la configurazione del Titolo V. Prima della Costituzione del 1948 le regioni non esistevano. E se non si fossero determinati i fatti della primavera del 1947 probabilmente non avrebbero mai visto la luce.
    Inizialmente ostacolate dalle forze social comuniste – poiché considerate come un ostacolo alla pianificazione centralizzata dell’economia – entrarono anche su loro spinta per ragioni tattiche, poiché considerate come un possibile baluardo da conquistare contro un eccessivo accentramento di poteri nelle mani del vincitore.
    Dunque le regioni nacquero sulla carta deboli ma anche potenzialmente forti. E per questo poi rimasero lettera morta sino al 1970, vittime di quello che è stato definito l’ostruzionismo di maggioranza, che colpì, proprio per motivi di contesto politico – evitare di rimettere in discussione gli equilibri filoatlantici consolidatisi tramite un allargamento delle sedi di decisione – anche altri importanti istituti del nostro ordinamento (come, ad esempio, la Corte costituzionale e l’istituto del referendum abrogativo.
    Ancora una volta, sono state contingenze politiche a determinare gli esiti istituzionali e il loro mutamento a determinare soluzioni di sblocco.
  3. I procedimenti decisionali. Questa pagina aperta deriva in larga parte dalle mancate scelte o da quelle errate in materia di assetto istituzionale: sin dall’inizio sono stati caratterizzati per una inefficienza molto elevata, che deriva in larga parte dalla presenza di una doppia camera elettiva con gli stessi poteri della prima e con le peculiarità di cui s’è detto.
    Ciò vale sia per quanto riguarda il procedimento legislativo, che impone che entrambe le Camere debbano approvare in medesimo testo una proposta di legge, sia per l’evoluzione del rapporto fra il governo e il Parlamento, in ragione della necessaria sussistenza di un doppio rapporto fiduciario del governo con ambedue le Camere.
    I procedimenti decisionali, dunque, sin dall’inizio rendono difficile prendere decisioni efficaci, veloci e in tempo utile, ricordando la citazione di Dossetti di poco fa.

Insomma, il nostro sistema sin dall’inizio si caratterizzava come tutt’altro che armonico ed equilibrato, proprio perché volutamente ambiguo era stato disegnato dalle forze politiche presenti all’interno dell’Assemblea costituente.
E dunque (almeno) tre cardini fondamentali dello Stato cigolano fin dalle origini: la struttura del Parlamento, il ruolo e i poteri delle regioni e i procedimenti decisionali. La cosa più grave è che, sino ai nostri giorni e al faticoso percorso di approvazione che stiamo ancora completando, quel disegno ambiguo è rimasto inalterato.

E cosa si è fatto sino ad oggi per risolvere questi problemi? Tralasciando il periodo di congelamento dei rapporti di forza nel contesto della Guerra fredda, i primi tentativi di sblocco si ebbero, come noto, tra la fine degli anni sessanta e la fine degli anni settanta, quando le crescenti tensioni interne e l’allentamento, invece, di quelle derivanti dal contesto internazionale mutarono il clima interno e permisero che i nodi irrisolti potessero essere finalmente affrontati.
Già dalla prima metà degli anni settanta le sinistre avanzarono proposte – pur sullo sfondo della tradizionale predilezione per il monocameralismo – volte ad integrare il circuito rappresentativo con un Senato delle regioni e lo stessero fecero, a cavallo fra la prima metà e la seconda metà degli anni settanta, anche esponenti della Democrazia cristiana, sino a giungere a più complessivi progetti di riassetto istituzionale come quello lanciato dal partito socialista nel 1979.
A partire dall’inizio degli anni ottanta, sino alla fine degli anni novanta, gli interventi riformatori si susseguirono poi nel concreto dell’attività degli organi istituzionali: dalla istituzione della Commissione Bicamerale Bozzi dei primi anni ottanta, alla Bicamerale De Mita-Iotti dei primi anni novanta, passando per il cd. Comitato Speroni nella successiva legislatura (XII) e per finire con la Bicamerale d’Alema.
Ma nessuno di questi ha avuto successo, perché la politica, in quegli anni di crisi e successivamente di ricomposizione del sistema partitico non aveva la forza di imporre una propria idea complessiva di riforma dello Stato, perché troppo debole e incapace, prima di tutto, di ripensarsi e, dunque, di riformarsi.
Mancava una visione coerente e condivisa da portare sino in fondo nonché la forza per poterlo fare partendo da una visione di parte.
Solo una riforma è andata a compimento e cioè quella del Titolo V, parte II, della Costituzione, che ha rivisto i rapporti fra lo Stato e, in particolare, le regioni, sia sotto il profilo della struttura istituzionale di queste (l. cost. n. 1 del 1999) sia per ciò che concerne le funzioni legislative, amministrative e fiscali (l. cost. n. 3 del 2001) nella XIII Legislatura.
Ma trattandosi solo di una parte di un più complessivo assetto istituzionale rimasto inalterato, quella riforma – fisiologicamente e al di là delle problematiche tecniche che innegabilmente presentava – non è riuscita e non ha potuto dare i frutti sperati.
Anzi, per le sue caratteristiche, in talune parti, di matrice marcatamente federalista, nonché per alcune soluzioni introdotte francamente discutibili, la riforma del 2001 ha aumentato l’incertezza e la confusione del nostro sistema istituzionale, senza peraltro affrontare il nodo centrale di un assetto dei poteri decentrato: come coinvolgere gli enti intermedi nelle decisioni comuni.
Ci ha provato il governo successivo nella XIV Legislatura a rivedere anche gli altri aspetti della macchina organizzativa statale – forma di governo, bicameralismo – ma la riforma è stata respinta dal voto popolare del 2006.
Quali soluzioni propone la nostra riforma? Semplicemente chiude le tre pagine rimaste aperte di cui si è detto in avvio: la struttura del Senato, il ruolo e i poteri delle regioni, i procedimenti decisionali.

  1. La struttura del Senato è la prima di queste pagine aperte, e la riforma interviene per renderlo una sede di reale rappresentanza degli enti territoriali: un Senato non più eletto direttamente, ma espressione degli enti territoriali, composto da 74 consiglieri regionali e da 21 sindaci.
    Ma la riforma del Senato è strettamente collegata alla riforma del Titolo V della Costituzione.
    Le regioni devono poter decidere quali siano gli interessi in gioco prima che le leggi entrino in vigore e non chiamare sempre in causa la Corte costituzionale – che, ricordiamolo, è e deve restare un organo di garanzia del sistema – dopo che le leggi sono state approvate senza un loro coinvolgimento diretto.
    Ecco perché i Senatori sono anche membri dei Consigli regionali: perché devono fungere da cerniera, da raccordo fra lo stato e le autonomie territoriali in maniera reale e non fittizia e non riproporre all’interno della seconda camera le dinamiche politiche della prima.
    Non esiste una modalità efficiente di riparto delle competenze fra stato e regioni che non determini un aumento della conflittualità a valle – come è successo con l’immane contenzioso davanti la Corte costituzionale –, se non viene predisposta una sede di ricomposizione politica degli interessi fra il centro e la periferia a monte.
  2. Per cui la prima e più importante riforma del Titolo V è la riforma del Senato! Un buon riparto di competenze – un buon Titolo V – non ha senso e creerà sempre e fisiologicamente conflittualità se non è accompagnato anche da una revisione dei procedimenti decisionali che coinvolga stabilmente anche le regioni e le autonomie locali in una sede adeguata e caratterizzata da procedimenti decisionali trasparenti: questa è la principale ragione per cui la riforma del 2001 non ha funzionato.
    Ma è anche vero che il riparto delle competenze legislative operato nel 2001 era troppo complicato e, in talune parti, decisamente irrazionale e incoerente con la nostra storia. Anche per questo ha determinato un ingente lavoro interpretativo della Corte costituzionale che avrebbe potuto essere (almeno in parte) limitato se quella riforma fosse stata redatta e strutturata in maniera più organica.
    Per cui sul riparto la riforma interviene lungo un duplice punto di attacco.
    Prima di tutto elimina le competenze legislative concorrenti fra lo Stato e le Regioni: esse avevano creato non pochi problemi definitori e interpretativi, soprattutto nel rapporto fra principio (di competenza statale) e dettaglio (regionale). Rimangono dunque le competenze statali e quelle regionali, senza problematici punti di sovrapposizione e di conflitto.
    In secondo luogo, sposta verso la competenza statale da un lato una serie di materie che in passato erano troppo superficialmente state devolute alle regioni – come la produzione, il trasporto e la distribuzione nazionale dell’energia! – dall’altro una serie di materie che la giurisprudenza della Corte costituzionale dell’ultimo decennio aveva già riportato al centro. In altre parole, la riforma razionalizza l’esistente e riporta al centro competenze che naturalmente devono stare al centro, per permettere agli organi centrali di operare scelte omogenee sul territorio, spesso necessarie per portare avanti riforme di sistema. Un punto di svolta fondamentale in questo senso è l’aver introdotto la clausola di supremazia, che può essere invocata dal governo per tutelare l’unità giuridica ed economica dello Stato e, non da ultimo, l’interesse nazionale. Si tratta di uno strumento fondamentale, presente in tutti gli stati federali, che permette al livello centrale di intervenire anche in materia di competenza delle regioni, qualora sia necessario tutelare istanze unitarie di particolare pregnanza. Semplificando e razionalizzando, la riforma riduce, dunque, la conflittualità del sistema. E, più semplicemente, lo rende efficiente.
  3. E infine i procedimenti decisionali. Già solo l’aver strutturato il Senato come una camera rappresentativa di regioni ed enti locali permette all’Italia di non essere più quell’unicum nel panorama comparatistico, che discende dalla struttura bicamerale perfettamente paritaria del suo Parlamento. Perché ora avremo tre tipi di procedimento legislativo al massimo e, in via generale, sarà la Camera rappresentativa della volontà del popolo a poter prevalere, mentre la camera di rappresentanza degli enti territoriali avrà un più naturale ruolo consultivo. Ma anche perché solo la camera sede della sovranità popolare deve determinare le sorti del governo, dandogli la fiducia ma anche revocandola, qualora lo ritenga opportuno. E ancora, il governo avrà la possibilità di portare avanti il proprio programma potendo attivare una corsia preferenziale in Parlamento ed ottenere – in un’ottica di collaborazione fra i poteri e non più di contrapposizione – una deliberazione entro 70 giorni, per non essere più accusato poi di un impiego eccessivo della decretazione di urgenza. Anzi, proprio per evitare il rischio di un suo impiego eccessivo, la riforma introduce dei vincoli ben precisi all’impiego del decreto legge, costituzionalizzando sia ciò che era contenuto nella legislazione ordinaria, sia nelle sentenze della Corte costituzionale: una soluzione fondamentale per dare stabilità al nostro diritto e dunque credibilità alle decisioni prese nel nostro paese, anche agli occhi degli operatori internazionali.

La linea interpretativa che serve per addentrarci in questa proposta di revisione costituzionale è dunque la coerenza e l’equilibrio delle soluzioni introdotte, ma anche la centralità di un’idea politica.
La proposta di revisione sottoposte al referendum si muove perciò con un’idea chiara: riformare semplificando e riducendo i conflitti. Per consegnare a tutti noi un apparato statale finalmente efficiente e coerente che coinvolga tutti ma sia nello stesso tempo in grado di decidere.
Troppo spesso infatti ci si dimentica che le democrazie non hanno solo il compito di avere istituzioni rappresentative, ma anche di prendere decisioni in nome e per conto dei cittadini. La configurazione istituzionale degli stati democratici contemporanei impone dunque un bilanciamento fra rappresentatività e governabilità delle istituzioni: con questa riforma, vengono semplicemente rimessi in equilibrio i piatti della bilancia.
Se questa proposta di revisione costituzionale verrà approvata, avremo risolto molti seri problemi, il che costituisce il fatto più importante per noi tutti, cittadini e istituzioni.
Ma per chiudere quelle pagine aperte della nostra Costituzione, per rendere finalmente efficienti le nostre istituzioni, abbiamo avuto bisogno di una visione di insieme saldamente ancorata nel passato ma al contempo rivolta al futuro e alle grandi sfide che dovremo affrontare. E di navigare con la barra del timone dritta verso un obiettivo che, sino a pochi mesi fa, sembrava irraggiungibile.
Senza una visione d’insieme, giungere dove siamo oggi non sarebbe stato possibile.
Semplicemente, la politica è stata di nuovo in grado di compiere delle scelte, anche quando sembravano talmente complesse da sembrare impossibili.
Ora, come ai tempi della Costituente, non è solo la politica interna che ci chiede questa riforma.
La Guerra fredda non c’è più, ma l’Italia non è sola nel contesto internazionale.
L’Italia è in Europa.
E l’Europa ci chiede di prendere decisioni efficienti e precise sia in ambito politico sia in ambito economico.
E questo non perché le nostre riforme Costituzionali debbano essere imposte dall’esterno, ma perché essere in grado di scegliere e di rispondere in tempi rapidi alle esigenze economiche e sociali ci rende più credibili perché più forti.
Ma questo si può fare solo se si abbandona la palude all’interno di cui da troppo tempo si muovono le nostre istituzioni e si rende l’apparato statale stabile, equilibrato ed efficiente. Certamente saranno molte altre le battaglie che la politica sarà chiamata ad affrontare.
Ma la riforma costituzionale è la condizione necessaria affinché le si possa vincere.